El revolcón, modelo 2010

Tras 22 días en el poder, el gobierno Santos plantea tramitar por el Parlamento un ambicioso paquete de proyectos de acto legislativo y de Ley que no sólo implica un ajuste de fondo a las tres ramas del poder público, sino que algunos analistas lo consideran tan profundo que pareciera una mini-constituyente. Análisis

“… ¿Si este es un gobierno de continuidad, por qué está presentando tal cantidad de proyectos de ley y acto legislativos para reformar una buena parte del ordenamiento institucional? ¿Acaso la continuidad no es seguir por el mismo camino, pero con algunos ajustes?”.

Esas preguntas las formuló uno de los senadores más experimentados del país. Y lo hizo en una conversación informal con periodistas el jueves en la tarde, luego de analizar los alcances del nuevo proyecto de reforma política que el Gobierno y su bancada están terminando de ‘armar’ para presentarlo en los próximos días al Congreso.

“Ni siquiera en el primer mes de Uribe, en el 2002, se presentó tal avalancha de reformas de fondo, y eso que ese Gobierno sí se presentaba como uno de ruptura frente al anterior”, agregó el senador, cuya identidad se mantiene en reserva debido a la informalidad de la conversación con los periodistas.
Incluso trajo a colación lo que pasó en el gobierno Gaviria, tras la aprobación de la Constitución. “Esa época terminó bautizada como el revolcón, ya que por cuenta de la nueva Carta prácticamente se refundó la institucionalidad y los tres poderes debieron abocarse en poco tiempo a aterrizar el nuevo andamiaje institucional...”, precisó.

Avalancha

La apreciación del congresista no es aislada. Todo lo contrario, en casi todos los sectores del país existe sorpresa por la magnitud de las reformas que la administración Santos ha anunciado e incluso ya presentado al Congreso, en menos de 22 días de mandato.

Es tal la avalancha de proyectos, que ya desde algunas instancias políticas se duda que el Parlamento pueda tramitarlos todos en la actual legislatura y, por lo tanto, crecen las cábalas en torno a aquellos que en octubre y noviembre deberán entrar en la lista de ‘sacrificio’, pues ya la premura del tiempo obligará a señalar las iniciativas más prioritarias y aplazar el resto para marzo de 2011.

A ello debe sumarse que la obligación de votación nominal de todas las decisiones importantes en las plenarias de Senado y Cámara se han convertido en el principal obstáculo para aumentar la productividad legislativa.

Si bien se han planteado cambios a este procedimiento, esas modificaciones no se aprobarán rápidamente, razón por la cual todo el paquete de proyectos que está presentando el nuevo Gobierno debe someterse al tortuoso y engorroso procedimiento del voto nominal.

Reformas de fondo

Pero ese no es el elemento de análisis más importante. Una de las características de la voluminosa agenda legislativa que está impulsando la Casa de Nariño y su coalición de Unidad Nacional, es que la mayoría de los proyectos importantes (ya presentados o en proceso de concertación) son reformatorios de la Carta Política o que tratan sobre derechos fundamentales, lo que impone entonces que deban ser tramitados a través de las comisiones primeras de Senado y Cámara. Esa sobrecarga de trabajo es de tal magnitud que, incluso, ya se calcula que ambas células congresionales tendrán que debatir y analizar más del 60 por ciento de la agenda legislativa en la presente legislatura.

Lo anunciado hasta el momento permite señalar que el Congreso debatirá de aquí a diciembre proyectos de reforma integral a la rama judicial; reforma al sistema político y electoral; reforma al sector de aseguramiento en salud; reglamentación del ordenamiento territorial; cambios de fondo en el régimen de regalías; creación del Fondo de Compensación Regional; cambios en los Códigos Penal y de Procedimiento Penal; proyecto de ley sobre víctimas de la violencia; proyecto de ley sobre tierras…
Ante semejante alud de iniciativas ya se puede hablar de que el país se encuentra frente a otro revolcón, pero uno modelo 2010 y sin proceso constituyente previo, pero sí teniendo como objetivo un ajuste de fondo a la Carta.

Y no es para menos: tanto la reforma judicial como la política y electoral tocan las tres ramas del poder público. No se trata de propuestas para aplicar modificaciones de bajo alcance ni para simples reglamentaciones y ajustes pequeños. En realidad las tres iniciativas, tal y como han sido explicadas por la Casa de Nariño, implicarán un revolcón de fondo en la institucionalidad colombiana.

El ‘menú’

En la reforma judicial, por ejemplo, se plantea redefinir el sistema de gobierno de esa rama, lo que implica no sólo cambiar competencias y jurisdicciones de las altas cortes, sino también se contempla la posibilidad de acabar el Consejo Superior de la Judicatura. Igualmente se busca autorizar el ejercicio de funciones jurisdiccionales a funcionarios judiciales distintos de los jueces, a los notarios y a los Centros de Conciliación. También se viabilizaría que las jurisprudencias sean fuente obligatoria de derecho. Habría control de constitucionalidad previo para los proyectos de ley de naturaleza penal, tributaria y económica. Se proponen, además, reformas a la acción de tutela, cambios en facultades nominadoras de las altas cortes así como en el marco regulatorio para los derechos de las víctimas de la violencia e impunidad, entre muchos otros aspectos.

En cuanto a la reforma política, los temas que tanto el Gobierno como los partidos de la coalición parlamentaria quieren introducir en los proyectos de acto legislativo y de ley, son muy extensos y profundos.

En el menú de propuestas figuran la reglamentación de la reforma política aprobada a finales del año pasado, cambios en la financiación de campañas, nuevas reglas de juego para las bancadas y la democratización de partidos políticos así como para el acceso a los medios de comunicación. A la par de ello están temas tan complejos como la reelección inmediata de alcaldes y gobernadores, la reducción de la edad mínima para votar (que pasaría a 16 años), anular el sistema de voto preferente, expedir un nuevo Código Electoral así como un Estatuto de la Oposición, entre otros aspectos.

Además…

Tampoco es menos ambiciosa la intención de tener, tras 19 intentos fallidos, por fin una ley orgánica sobre Ordenamiento Territorial en Colombia. Se trata de una reforma de muchas implicaciones pues no sólo implica abordar el espinoso tema de la creación de las regiones, sino -como lo advirtiera un editorial de este diario el martes pasado- otros asuntos tan importantes como la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular, la distribución equitativa de las cargas y los beneficios y la descentralización administrativa. Igual debe discutirse sobre estructura tributaria regional, departamental y local, el Sistema General de Participaciones (SGP), los índices de necesidades básicas insatisfechas, focalización y prioridades de inversión social, redistribución del situado fiscal, disciplina en el gasto, definición de competencias y obligaciones en los distintos niveles administrativos, reformulación de la descentralización funcional, fortalecimiento de los entes de control y las veedurías ciudadanas, papel de los concejos municipales y las asambleas departamentales, entre muchos otros temas.

En cuanto al Fondo de Compensación Regional, es claro que el país aún no tiene conciencia de lo que esa figura institucional implicará, pues a través de él el Gobierno aspira a intervenir presupuestalmente en más de 500 municipios que tienen condiciones de pobreza e indigencia muy graves.

El debate de esta iniciativa estará atado a otro no menos susceptible para los congresistas y sus regiones, como lo es la reforma al Régimen de Regalías, más aún en momentos en que todos los departamentos y municipios en donde se explotan recursos naturales no renovables como el petróleo, el carbón o el oro están a la expectativa de lo que consideran un aumento de los giros de dinero debido a la anunciada bonanza en el sector energético y de otros minerales.

Y como si lo anterior no fuera poco, el Congreso también deberá asumir la discusión de otros temas complicados como la liquidación de la Comisión Nacional de Televisión, las facultades al Presidente de la República para crear cinco ministerios, el debate al proyecto de Presupuesto General 2011, la reforma al sistema de salud… Todos son asuntos gruesos y que seguramente acarrearán más de una polémica en todo el país.

¿Mini-constituyente?

Aunque sólo hasta el momento en que todas las iniciativas estén radicadas en el Congreso (que se supone será antes de un mes, a excepción de la judicial que demorará un poco más) se sabrá qué porcentaje de artículos de la Carta Política serán modificados, ya hay algunos dirigentes políticos y juristas que consideran que dada la magnitud de los cambios propuestos debería convocarse una especie de mini-constituyente.

Dos son las tesis que soportan esa teoría. Primero: que el revolcón propuesto por el Gobierno es muy amplio y toca muchos derechos fundamentales de la ciudadanía, por lo tanto debería ser el constituyente primario (democracia directa y participativa) y no el Congreso (democracia delegada y representativa) el que abordará la discusión y aprobación de temas de semejante envergadura.

En segundo lugar se alega que es claro que el Senado y la Cámara de Representantes no tienen el tiempo suficiente ni la capacidad de trabajo serio y esforzado que se requieren para sacar avante semejante paquete de proyectos y reformas constitucionales, muchas de las cuales (sobre todo en los temas políticos y judiciales) requieren ser tramitados al unísono, pues aprobar los cambios por ‘cuotas’ no permitiría la armonización institucional que se está buscando.

¿Se tramitará?

Frente a todo ese alud de trabajo legislativo, obviamente la primera y más importante inquietud es si el Congreso podrá sacarlo avante.

Inicialmente se puede afirmar que la voluntad política existe, en gran parte porque se trata de un gobierno nuevo y una coalición parlamentaria que controla más del 80 por ciento de las curules. A ello se suma, que la opinión pública y muchos sectores nacionales son favorables a los cambios hasta ahora anunciados. Eso pesa mucho para un Parlamento que quiere cambiar su desgastada imagen.

Sin embargo, también debe tenerse en cuenta que con el Parlamento las cosas nunca son fáciles. En temas como la eliminación del Consejo Superior de la Judicatura o la Comisión Nacional de Televisión, y peor aún en la reforma al Régimen de Regalías y cambios en el ordenamiento territorial entran a jugar un sinnúmero de intereses personales, regionales y políticos que por más ‘guiños’ o presión que haga la Casa de Nariño, siempre terminan atravesándose al interés general.

Por ahora es muy temprano para vislumbrar cuáles son los flancos débiles del revolcón institucional que el nuevo Gobierno quiere tramitar vía Congreso, pero que habrá obstáculos y muchos de ellos insalvables, eso es más que seguro.

Un hueso duro…

El tema de la reforma judicial, por más disposición a consensuar que haya entre el nuevo Gobierno y las altas cortes, tampoco será fácil de tramitar. Ya los presidentes de los máximos tribunales hicieron los primeros peros al borrador del articulado propuesto. En principio hay poco ambiente para dejar en manos del Congreso la elección del Procurador General, a partir de una terna que presente el Presidente de la República. Los cambios en materia de acción de tutela tampoco tienen mucho eco así como algunas de las modificaciones en cuestiones de jurisdicción y competencia.

Por ejemplo, el presidente de la Corte Suprema de Justicia, Jaime Arrubla Paucar, consideró como inconveniente facultar a la Procuraduría para poder investigar a jueces y fiscales. “Creo que la Procuraduría ha hecho bien su tarea, frente a los funcionarios públicos, pero la tarea disciplinaria frente a jueces y fiscales debe procurarse que sea la misma Rama”, dijo el magistrado.

A su turno, el presidente del Consejo de Estado, Luis Fernando Álvarez, recomendó hacer un "análisis profundo" a la propuesta del presidente Santos de acabar con el Consejo Superior de la Judicatura. "No sabemos hasta qué punto ayudará a la justicia", aseguró. Agregó que hay que "medir la gerencia de la administración de la justicia" y tener "mucho cuidado" cuando se habla de "desmontar órganos" que fueron creados con la Constitución de 1991.

Es claro que el Gobierno buscará lograr los acuerdos pero aspira a que éstos se consigan rápidamente. “Guardo la esperanza que en breve término el país verá de qué manera alcanzamos los consensos necesarios para hacer posible, al fin, la Reforma Judicial, o haremos explícitos los disensos existentes, sobre los que deberá pronunciarse el Congreso”, advirtió el miércoles el presidente Santos.

“…La legislatura también tiene sus términos y es por esto que dicho intercambio de opiniones debe tener un límite de tiempo a fin de que en esta legislatura podamos darle trámite a la Reforma. He instruido al Ministro del Interior y de Justicia para que concerte con ustedes (las altas cortes) la forma más apropiada para adelantar este trabajo. Todas sus horas están empeñadas en el compromiso de debatir las propuestas y recoger las críticas y los aportes que el Poder Judicial considere útiles antes de radicar el proyecto en el Congreso”, precisó.

También se debe esperar a que en el Congreso no haya revanchismo de algunos sectores parlamentarios contra las altas cortes, en especial la Suprema de Justicia, pues es sabido que algunos senadores y Representantes no ven la hora de recortarle facultades a ese alto tribunal, que se ha llevado todo el peso de la investigación de los escándalos de la parapolítica y la yidispolítica.

¿Reformas en medio de precampaña electoral?

El proyecto de reforma política es quizá uno de los más complejos de tramitar. En primer lugar por su alcance. Según el ministro del Interior y de Justicia, Germán Vargas Lleras, la iniciativa modificará algunos actos legislativos y reglamentará la reforma vigente.

La idea es que mañana ya se haya concertado un texto entre el Gobierno y los partidos que hacen parte de la coalición de Unidad Nacional, y que antes de terminar esta semana el proyecto pueda ser radicado.

Sin embargo, ya existen algunas alertas tempranas prendidas en torno a si alcanzará el tiempo para tramitar la iniciativa, sobre todo porque el Gobierno tiene la aspiración de que esas nuevas reglas del juego sean las que imperen en los comicios regionales y locales del próximo año.

“El reto que nos hemos impuesto es que las elecciones de octubre de 2011 se hagan con mayor transparencia, publicidad, democracia y garantías”, explicó Vargas Lleras el jueves pasado, tras la instalación de la Mesa de Concertación de la Reforma Política y Electoral.

En segundo lugar, es claro que insistir, a menos de un año y tres meses de la cita en las urnas para escoger a gobernadores, alcaldes, concejales y diputados, en la posibilidad de reelección inmediata para los mandatarios municipales y departamentales generará un gran pulso en el país político y el Congreso, pues entrarán a jugar los intereses particulares y regionales de los senadores y representantes así como la suerte de algunos partidos.

El Gobierno parece consciente de ello y por eso si bien respaldó la iniciativa reeleccionista de alcaldes y gobernadores, dejó en manos del Congreso definir si aplicará para los actuales mandatarios (que terminan periodo el 31 de diciembre del próximo año) o sólo podrán aspirar a repetir en el cargo quienes sean elegidos en octubre de 2011 y se posesionen el 1 de enero de 2012.

Vargas Lleras también aspira mañana a instalar la Mesa de concertación del Estatuto de Oposición, con la participación del Polo Democrático Alternativo y el Partido Verde. Estas colectividades valoran la disposición a concertar del Gobierno, pero presentarán un proyecto propio al respecto. No hay que olvidar que los líderes de estas facciones están muy molestos porque la Casa de Nariño no maniobró para convencer a su coalición parlamentaria que le dejen a la oposición o los independientes uno de los nueve escaños de magistrados en el Consejo Nacional Electoral cuyos magistrados titulares serán escogidos hoy en el Parlamento.