¿Podrá más el interés político al desarrollo de las regiones?

Con el proyecto que busca una repartición equitativa de los recursos petroleros, se pone a prueba la fortaleza de la Unidad Nacional, primer escollo para el Gobierno

LA REDISTRIBUICIÓN en el manejo de las regalías petroleras y mineras, puso en el ojo del huracán los intereses políticos tanto de senadores, representantes y caciques políticos, como de gobernadores, alcaldes y habitantes de las regiones hasta ahora beneficiarias de los recursos, como deja expuesto un informe de Fedesarrollo.

La práctica económica y política sugiere que el mejor momento para que los gobiernos presenten reformas importantes, es en los primeros meses de la administración, cuando el nivel de gobernabilidad y de popularidad son, por lo general, favorables, y eso lo quiere aprovechar al máximo el nuevo Gobierno, con el riesgo de hacer resquebrajar la Unidad Nacional.

Indica el análisis que conforme los resultados electorales del pasado mes de marzo, el Congreso de la República está compuesto por 267 miembros -102 Senadores y 165 Representantes a la Cámara-. El partido con más representación en curules es el Partido de la “U” con cerca de 30% de los escaños, seguido por el Conservador con 21,7% y el Liberal con 19,9%.

Los tres partidos controlan el 70% de las curules en el Congreso. En los resultados sorprendió que un partido nuevo, el de Integración Nacional (PIN), hubiese obtenido prácticamente el mismo número de curules (20) que partidos establecidos de tiempo atrás como Cambio Radical (23) y que haya logrado una mayor representación que el Polo Democrático Alternativo (PDA).

Explican los investigadores que en el caso particular de Senado y Cámara se observa gran similitud con la composición del Congreso ya señalada, con algunas excepciones en el caso del Senado, en donde el cuarto partido con mayor representación es el PIN con 9 curules, seguido por Cambio Radical y el PDA, ambos con 8.

En cuanto a número de partidos políticos, el Senado tiene representantes de 9 bancadas mientras que la Cámara tiene representación de 14. En términos de circunscripciones, en el Senado hay representación de 23 departamentos y en Cámara de 34 (los 32 departamentos, Bogotá y la comisión especial de colombianos en el exterior).

Bogotá tiene el mayor número de curules con 28, seguido del Valle (26), Antioquia (25), Cundinamarca (14), Santander (14), Atlántico (13), Bolívar (13), Boyacá (11), Nariño (11) y Norte de Santander (11).

Los departamentos con menor representación son Amazonas, Arauca, Casanare, Chocó, Guainía, Guaviare, Putumayo, San Andrés, Vaupés y Vichada cada uno con dos (2) curules y la Comisión Especial de colombianos en el exterior con una (1) curul.

Indica el informe de Fedesarrollo, que por supuesto, la composición del Congreso es relevante cuando se presentan iniciativas de origen gubernamental; dependiendo de la posición de las bancadas y de las alianzas que se logren para cada proyecto, el debate y la probabilidad de aprobación puede variar.
La coyuntura actual de unión y apoyo multipartidista al Gobierno permite afirmar que en general los proyectos enfrentarían un panorama favorable para sacarlos adelante.

Sin embargo, los proyectos tocan intereses regionales, en particular el de la reforma a las regalías, ya que el porcentaje de recursos de las regiones productoras y portuarias se irá reduciendo y se crean nuevos beneficiarios de estos recursos.

Por tanto, es probable que algunos de los parlamentarios hagan sentir su posición particular, la cual no siempre será la misma a la de su partido, haciendo la discusión más difícil para los objetivos del Gobierno.

De acuerdo con las cifras presentadas, las regiones que se beneficiarían con las nuevas reglas de reparto de las regalías son más grandes y tienen mayor representación en el Congreso que las regiones productoras y portuarias en donde se concentra actualmente la mayor parte de estos recursos.

Sin embargo, y como es de esperarse, las regiones productoras y portuarias van a defender sus intereses en el Congreso, aduciendo la perdida que sufrirían en términos de recursos para atender el cubrimiento de necesidades básicas de su región con la señalada modificación.

En todo caso, la iniciativa dependerá en buena medida del papel que juegue el Gobierno en la discusión y de su trabajo con la coalición en el Congreso.

En el marco de la sostenibilidad fiscal y como reforma complementaria a la regla fiscal para el gobierno nacional central, surge el Acto Legislativo que busca reformar el régimen de regalías con el fin de: 1) generar estabilidad macroeconómica a través de un manejo contra-cíclico de las mismas; 2) mejorar la equidad en la distribución de los recursos; 3) promover su uso eficiente y; 4) mejorar su gestión.

Para ello se propone modificar los artículos 360 y 361 de la Constitución para incluir como beneficiarios de las regalías a todos los colombianos y para determinar los lineamientos generales para la distribución de éstas.

A juicio de Fedesarrollo, el esquema actual de repartición presenta grandes falencias: es inequitativo e ineficiente en términos del logro de coberturas en áreas básicas e impacto sobre las condiciones de vida de la población beneficiaria.

Además, se han identificado numerosas irregularidades en su manejo. Entre 1994 y 2009 el 80,5% del total de las regalías directas se ha concentrado en ocho departamentos que representan apenas el 17% de la población del país.

Casanare, Meta, Arauca y La Guajira se han beneficiado del 56% de estos recursos. Adicionalmente, ninguna de las 180 entidades territoriales beneficiadas ha podido certificarse en todas las coberturas exigidas.

El Acto Legislativo propuesto por el Gobierno, busca ampliar el número de beneficiarios a todas las regiones del país y cambiar los principios y lineamientos del sistema.

Los detalles de la nueva distribución serán definidos posteriormente mediante ley. Con la enmienda constitucional propuesta se crean varios fondos que se nutren de los recursos de las regalías.

Una vez descontados los recursos destinados al Fonpet y al ahorro contra cíclico en el Fondo de Estabilización, las regalías a ser gastadas se distribuyen entre las entidades territoriales productoras o portuarias cuyo porcentaje se irá marchitando, el Fondo de Competitividad Regional que será administrado por el Gobierno Nacional y que estará compuesto por el Fondo de Desarrollo Regional y por el Fondo de Compensación Regional.

Este último tendrá una duración de 20 años. Adicionalmente, el 10% de las regalías, una vez descontados los recursos asignados al Fonpet y al Fondo de Ahorro y Estabilización, se destinarán a inversiones en ciencia y tecnología..

Existen dos niveles en la discusión, 1) el Acto Legislativo, que es la base para la redefinición de los lineamientos generales de repartición de los recursos y la definición de los nuevos beneficiarios y 2) la ley que deberá determinar en detalle los porcentajes de distribución entre beneficiarios, sus usos y la institucionalidad en torno al Sistema General de Regalías.

En cuanto al Acto Legislativo, Fedesarrollo considera que esta reforma es de la mayor relevancia en la medida en que permitiría un mejor manejo de los recursos en un contexto de posible auge minero energético y a sabiendas de experiencias poco exitosas en el manejo de las bonanzas de productos primarios en el país. De cualquier manera, haya o no haya auge petrolero, las debilidades del actual esquema justifican plenamente la reforma.

La creación del Fondo de Ahorro y Estabilización, que se constituye como un mecanismo contra cíclico de ahorro de los recursos a nivel regional, es bienvenida. El Gobierno debe asegurarse que el diseño de la regla fiscal a nivel central en lo relacionado con el ciclo petrolero-minero, esté coordinado con el del Fondo a nivel regional.

A juicio de los investigadores, el Fondo de Compensación es innecesario puesto que ya existen mecanismos de distribución de recursos con base en criterios de pobreza, entre ellos el Sistema General de Participación (SGP).

Por último, en términos de los recursos destinados a ciencia y tecnología, Fedesarrollo estima que falta definir la institucionalidad a nivel central y regional para el uso de estos recursos, particularmente teniendo en cuenta la magnitud del presupuesto que le sería destinado8.

Así mismo, se resalta la importante labor que tendrá el DNP en el acompañamiento a las regiones para la identificación, priorización y formulación de los grandes programas de desarrollo. En consonancia con dicha función, se considera necesario eliminar la función fiscalizadora y/o de control en cabeza del DNP.

Más que una crítica, Fedesarrollo tiene inquietudes y preguntas sobre el grado de coordinación entre este proyecto y el de loot. Aunque no es explícito en el proyecto de Acto Legislativo de Regalías, el Gobierno ha hablado de la distribución equitativa de recursos entre “regiones”, entendidas éstas como unidades de implementación de los proyectos de desarrollo regional, mientras que el proyecto de loot establece que el Gobierno promoverá la conformación de Regiones Administrativas y de Planificación Regional. No es claro que las regiones de los dos proyectos sean las mismas.

La principal duda proviene del hecho que en el proyecto de loot éstas se conformarán por acuerdo mutuo entre las entidades territoriales, mientras que seguramente la conformación de regiones en el proyecto de regalías responde a una visión global del territorio nacional y a las características comunes que permitan la concepción de unas pocas grandes regiones.